Retningslinjer til finansiel styring

 

 

I de senere år har der været øget fokus på kommunernes finansielle område, herunder investering i forskellige værdipapirer og øget anvendelse af finansielle instrumenter med forskellige handlemuligheder.   

 

Esbjerg Kommune har store likvide beholdninger og store låneporteføljer med forskellige rentevilkår og i forskellige valutaer. Det øger nødvendigheden af at have fastlagt rammer for hvorledes kommunen skal agere indenfor dette område.

 

Kommunen har i flere år arbejdet med overordnede målsætninger på de finansielle områder i forbindelse med budgetlægningen og den efterfølgende regnskabsaflæggelse. 

 

Ved budgetlægningen fastlægger Byrådet de konkrete mål for kassebeholdningens størrelse, ligesom Byrådet tager stilling til, i hvilket omfang Esbjerg Kommune skal optage langfristede lån til anlægsudgifter, samt hvilken løbetid lånet skal afvikles over.

 

De likvide midler og den samlede låneportefølje skal administreres med den omhu og påpasselighed som er påkrævet, for herigennem at optimere afkastet på de likvide beholdninger og minimere omkostningerne på de langfristede lån. 

 

Ved regnskabsaflæggelsen foretages der en afrapportering i forhold til de overordnede målsætninger på de finansielle områder.

 

Ved at samle retningslinjerne sikres det, at  

Retningslinjerne for den finansielle styring giver således et overblik over administrationen af det finansielle område, og er en kogebog for hvad Forvaltningen skal og kan gøre indenfor de finansielle mål, der er fastsat i forbindelse med budgetlægningen.  

 

Forvaltningen bemyndiges indenfor Retningslinjerne for den finansielle styring og tilhørende bilag, at administrere området.

 

Retningslinjerne for den finansielle styring omfatter såvel aktiver som passiver.

 

Den finansielle styring kan afgrænses til at omfatte spilleregler for lånefinansiering, likviditetsplacering, løbende optimering af afkast/omkostninger samt styring af den finansielle balances risici, primært renterisici.

 

Følgende er ikke omfattet af den finansielle styring:

 

Jf. Styrelseslovens § 44 skal midler som ikke af hensyn til de daglige forretninger skal foreligge kontant, indsættes i pengeinstitut eller anbringes i sådanne obligationer eller investeringsbeviser, i hvilke fondes midler må anbringes. 

 

Jf. Indenrigs- og Socialministeriets lånebekendtgørelse § 9, må gennemsnittet over de sidste 12 måneder af de daglige saldi på kommunens kassekredit ikke overstige gennemsnittet i samme periode af de daglige saldi på likvide aktiver. Det vil sige, at kommunens gennemsnitlige kassebeholdning inkl. træk på kassekredit med andre ord skal være positiv når den opgøres over de seneste 365 kalenderdage.

 

Jf. kommunernes budget- og regnskabsvæsen, revision mv. skal der udarbejdes kvartårlige likviditetsoversigter til Byrådets medlemmer, og via disse er det muligt for Byrådet at følge udviklingen i den gennemsnitlige kassebe-holdning over de seneste 365 kalenderdage.

 

De kontoområder, der er omfattet af de finansielle retningslinjer sorterer under Økonomiudvalgets bevillingsområde, og det vil derfor være Økonomi-udvalget der overordnet er ansvarlig herfor. Politik & Personale udfører de daglige opgaver omkring kommunens finansielle funktioner.

De væsentligste finansielle risici i Esbjerg Kommune ligger på de områder, hvor renteudviklingen har væsentlig betydning. 

 

Renterisiko kan afgrænses som risikoen for at renteændringer giver færre renteindtægter/afkast på likvide aktiver og/eller øgede renteudgifter på den langfristede gæld. Hertil kommer, risikoen for at renteændringer medfører at kursen, og dermed værdien af obligationer og aktier falder, og/eller at gælden forøges. En renteændring påvirker bl.a. kommunes økonomi på følgende måder:

Kort eller lang rente

Renteændringer påvirker forskelligt, afhængig af om der er tale om en variabel eller fast forrentet post. En renteændring påvirker den variabelt forrentede post med øgede eller mindre betalinger. Den fastforrentede post påvirkes i form af en værdiændring, som først omsættes i et tab eller en gevinst i det øjeblik, der bliver tale om realisering/salg.

Det væsentligste i forhold til forskydninger i likviditeten og værdierne er derfor om der er tale om investeringer og lån i kort eller lang rente. Det er altså investeringens og finansieringens varighed, der er bestemmende for hvor stor renterisikoen er. 

 

Varighed
Varigheden siger noget om, hvor lang tid investeringen/finansieringen løber.

 

Generelt er der den sammenhæng, at jo længere varighed investeringen/lånet har, jo mere kursfølsom er man overfor ændringer i renteniveauet. Hvis der således er en lang varighed, så vil renterisikoen være stor, da ændringer i renten vil medføre væsentlige kursændringer. 

 

 

 

 

 

Styring af renterisiko
Som det fremgår af ovenstående er det vigtigt at vide, hvordan eventuelle renteændringer påvirker kommunens samlede økonomi, og at der foretages en aktiv styring af risikoen.     

 

Den fuldstændige risikostyring af den samlede portefølje af likvide aktiver og langfristede lån vil være den portefølje, som neutraliserer renterisikoen, dvs. en meget lille afvigelse i varigheden mellem aktiver og passiver, og at de to poster er lige store. 

 

Men herved opnår man ikke at optimere afkast/værdi på aktiver og minimere renteudgift/værdi på passiver (lån). Der fastsættes derfor nogle rammer indenfor hvilke afkast/værdi på likvide aktiver og renteudgift/værdi på langfristede lån kan optimeres under hensyntagen til den forventede renteudvikling. 

 

Begrænsning af risiko via varighedsbånd
For at optimere afkastet og minimere finansieringsomkostningerne, fastlægges de indbyrdes varighedsrammer for den samlede låneportefølje og de likvide aktiver (ekskl. aktier og virksomhedsobligationer), til at skulle ligge indenfor et bånd på ½-2. Dette illustreres i nedenstående tabel. Herved er der sikret mulighed for at optimere det samlede resultat af afkastet på de likvide aktiver og finansieringsomkostningerne på lån, samtidig med at risikoen er begrænset af varighedsbåndet. 

 

Skematisk oversigt over varighedsbånd
 

Varighed på likvide aktiver	1	1,5	2	3
Maksimal varighed på lån	2	3	4	6
Minimal varighed på lån	0,5	0,75	1	1,5

Praktisk anvendelse af varighedsbåndet
Det kan eksempelvis antages at den samlede varighed på likvide aktiver (inkl. bankindestående, ekskl. aktier og virksomhedsobligationer) er 1½ år. Den samlede varighed på låneporteføljen, ekskl. lån til ældreboliger, byfornyelse og øvrige lån med ydelsesstøtte, skal derfor placere sig mellem ¾-3 år. Herved vil det være muligt at placere sig hensigtsmæssig i forhold til den forventede renteudvikling, samtidig med risikoen for tab er minimeret væsentligt.  

Samtidig med at risikoen for tab er minimeret, minimeres gevinster ligeledes af ovenstående bånd mellem aktivernes og passivernes varighedsafvigelser.

 

Hvis varigheden af de likvide aktiver ændres i op- eller nedadgående retning, vil det også flytte varigheden på lånesiden og omvendt. Det bånd der er fastlagt kan fuldt ud udnyttes, uanset, at der ikke er balance mellem den samlede låneportefølje og de likvide aktiver.  

 

På aktier eksisterer der ikke et varighedsbegreb, da kursen i høj grad bestemmes af andre forhold, og derfor indgår eventuelle beholdninger af disse ikke i varighedsberegningen.

 

Undtagelse
Hvis den lange rente falder til meget lave niveauer, og det bliver muligt at indgå fastforrentede lån til meget lave renter, kan ovenstående varighedsbånd undtagelsesvis overskrides. 

 

De lave renter sikrer en større grad af budgetsikkerhed, og da Esbjerg Kommune ikke nødvendigvis skal indfri lånene før tid, så vil de eventuelle kurstab som følge af yderligere rentefald ikke blive effektueret.

 

I disse situationer kan varigheden på den samlede låneportefølje overstige varigheden på de likvide aktiver med op til 3 gange.

 

For at udnytte denne undtagelse må den aktuelle rente maksimalt være 0,25 pct. point over det historiske lavpunkt indenfor de seneste 3 år for den tilsvarende rente (løbetid – varighed)   

 

Lån optages alene i DKK og derfor er der ingen kursrisiko.

 

Følgende aktiver er omfattet af den finansielle styring:

 

Kommunes kontante beholdning består dels af den kontante beholdning i kommunens hovedkasse og dels af en række mindre beholdninger i forskellige forskudskasser i institutioner m.v.

 

Kasse- og Regnskabsregulativet foreskriver at kommunens kontante beholdninger til enhver tid ikke må være større end nødvendigt for at dække det daglige behov for udbetalinger. 

 

Det tilstræbes at den kontante kassebeholdning ikke er højere end nødvendigt af hensyn til de daglige udbetalinger, og kassebeholdningen må på intet tidspunkt overstige den forsikringsmæssige dækning for kontantbeholdninger.

 

 

Jf. gældende love og regler skal kommunen sørge for anbringelse af beholdninger, der ikke skal foreligge kontant. Disse beholdninger kan indsættes i pengeinstitut eller anbringes i visse værdipapirer.

 

Med henblik på styring af de daglige bankforretninger indgår kommunen en flerårig aftale med et pengeinstitut efter forudgående EU udbud eller SKI-aftale. Formålet med udbud er at sikre bedst mulige vilkår med hensyn til service, renter, gebyrer m.v. 

 

Bankaftalen betyder, at kommunens indeståender på bankkonti i størst muligt omfang samles i dette pengeinstitut. 

 

Repo-beholdning

Kommunen har en beholdning af korte obligationer til at sælge og indgå repo-aftaler ved månedsskifte hvis det vurderes, at trækningsretten vil overskrides. Der er ultimo 2020 en beholdning af korte obligationer på ca. 400 mio. kr. til brug for repo-aftaler.

Specielt ved negative markedsrenter, kan det være hensigtsmæssigt at udnytte trækningsretten bl.a. ved at investere i realkreditobligationer med ultra kort løbetid, og dermed imødegå en renteudgift på indeståender i banken. Obligationerne kan hen over månedsskifte kortvarigt sælges (repo-aftale) for at imødegå overtræk på kassekreditten. 

I tilfælde af at trækningsretten ikke er tilstrækkelig, er Forvaltningen med Borgmesterens godkendelse bemyndiget til i en kort periode at hæve trækningsretten, forudsat at Økonomiudvalget efterfølgende orienteres.

For at maksimere renteindtægter foretages der til stadighed en styring af de likvide midler som sikrer at overskydende likviditet placeres til bedst mulig forrentning. Forvaltningen er derfor bemyndiget til at investere indenfor nedenstående rammer.  

 

Jf. gældende regler kræver investering i visse værdipapirer, herunder f.eks. erhvervsobligationer og aktier, at investeringen foretages via en investeringsforening.

 

Investeringen kan foretages uden en øvre investeringsramme, under forudsætning af investeringsrammerne efterleves.  

 

Investeringerne kan foretages via porteføljemanagementsaftaler (PM-aftaler) med forskellige kapitalforvaltere, forudsat at investeringsrammerne efterleves.  

 

Investeringer foretages efter etiske retningslinjer, der sikrer, at investeringerne ikke overtræder internationalt anerkendte normer indenfor 

De selskaber som der kan investeres i, skal bl.a. overholde de 10 principper i UN Global Compact, ligesom Esbjerg Kommune specifikt ikke tillader, at der investeres i selskaber, som sælger eller producerer våben, der er karakteriseret ved at være umenneskelige og langtidsvirkende i strid med internationalt accepterede principper, eller selskaber som benytter sig af børnearbejde. 

 

Der må endvidere ikke investeres i selskaber, der har sine indtægter fra produktion eller distribution af tobak. 

 

Vore kapitalforvaltere skal sikre sig, at selskaberne i en given investeringsforening overholder ovenstående før der investeres heri. Denne sikkerhed opnås ved at kapitalforvalterne har uafhængige screeningsbureauer til at gennemgå selskaberne. 

 

Esbjerg kommune vil alene investere i selskaber som opfylder internationalt anerkendte normer, og i det omfang et selskab ikke længere lever op til dette, så skal investeringen heri straks ophøre. Kapitalforvalterne skal ved den løbende afrapportering kvittere for at der ikke er investeret i selskaber, som overtræder internationalt anerkendte normer.  

 

I det omfang det er muligt at opnå en bedre forrentning af bankindeståendet ved at indgå aftaleindskud, kan denne mulighed benyttes. 

 

Aftaleindskud kan alene indgås i banker, der er udpeget som systemisk vigtige banker.   

 

Investeringsrammer
De likvide midler kan investeres indenfor nedenstående rammer 

Fordeling i pct.	Minimum	Maksimum
Realkredit- og statsobligationer, kontanter og aftaleindskud	50	100
2. lags obligationer og JCB obligationer	0	15
Indeksobligationer fra stater og realkreditinstitutter fra vestlige lande	0	20
Investment Grade erhvervsobligationer (IG)	0	50
Investeringsforeninger som investerer i erhvervsobligationer (High Yield) og aktier	0	35

 

Kommunernes adgang til at optage lån er nærmere afgrænset i Økonomi- og Indenrigsministeriets lånebekendtgørelse med tilhørende vejledning.

 

I forbindelse med budgetlægningen fastlægges lånoptagelsen for det kommende år og det afsatte rådighedsbeløb frigives ved budgetvedtagelsen. 

 

Nye lån hjemtages hos Kommunekredit, medmindre det er muligt at opnå en billigere finansiering i markedet.  

 

Lånet kan optages som obligationslån eller som aftalelån. 

 

Lånet kan almindeligvis afdrages som serielån med faldende ydelser, annuitetslån med lige store ydelser eller som stående lån hvor lånet afdrages på én gang ved forfald, og der vil i forbindelse med budgetvedtagelsen være taget stilling hertil.

 

I forbindelse med budgetvedtagelsen fastsætter Byrådet løbetiden på nye lån.

 

Jf. Indenrigs- og Socialministeriets lånebekendtgørelse kan løbetiden på serie- og annuitetslån maksimalt være 25 år, og stående lån kan have en løbetid på op til 10 år.

 

I afsnit 2 er det beskrevet hvordan fast eller variabel rente har betydning for den finansielle balance og gældens varighed, og i forbindelse med låneoptagelsen kan der, i forhold til den forventede renteudvikling, optages lån med variabel eller fast rente, i forhold til det fastsatte varighedsbånd mellem låneporteføljens samlede varighed og de likvide aktivers varighed.  

 

Lån optages i danske kroner (DKK). 

Når der på et givet tidspunkt er optaget ”det bedste lån”, er det sket i forhold til de på optagelsestidspunktet gældende markedsvilkår. Markedsvilkårene ændrer sig imidlertid hele tiden, og det betyder, at ”det bedste lån” ikke nødvendigvis fortsat er det bedste.

Der foretages derfor løbende en overvågning af den samlede låneportefølje i forhold til ændringer i renteniveauet og rentestrukturen med henblik på eventuel omlægning.

 

Optimering af den samlede låneportefølje kan foretages indenfor de overordnede retningslinjer, og der kan i den forbindelse anvendes en finansielle instrumenter. 

 

Kommunernes adgang til at anvende finansielle instrumenter er nærmere afgrænset i Økonomi- og Indenrigsministeriets lånebekendtgørelse, og Esbjerg Kommune kan anvende disse til at optimere den samlede låneportefølje. Det fremgår bl.a. af lånebekendtgørelsen, at finansielle instrumenter alene kan anvendes til risikoafdækning af bagved liggende lån, og ikke med spekulation for øje. 

 

Da der hurtig kan komme bevægelser i markedet, er der behov for hurtig handling og Forvaltningen er derfor bemyndiget til at anvende finansielle instrumenter. 

 

Fordelen ved at anvende finansielle instrumenter er at man kan minimere renteudgifterne og/eller gælden, herunder afdække den kursrisiko der er på lån optaget i fremmed valuta. Ulempen ved anvendelse af finansielle instrumenter er at kommunen ved en aktiv indsats kan risikere tab hvis rente- eller kursudviklingen bliver anderledes end forventet. 

 

Men ved at være passiv, og dermed ikke udnytte de forskydninger der er i den korte og lange rente, herunder renteniveauet i andre lånevalutaer samt eventuelle udsving i valutakurserne, så er der i lang højere grad risiko for tab.

Udviklingen på de finansielle markeder kan til tider gå meget hurtig, og det er derfor nødvendigt, at det administrativt er muligt at foretage omlægninger/tilpasninger i de likvide aktiver og i den samlede låneportefølje, og derfor er det nødvendigt at tildele administrationen bemyndigelser til indenfor fastsatte rammer, at optimere den finansielle styring. 

 

Det er derfor vigtigt at administrationen er klar over hvilke rammer den kan agere indenfor, herunder hvilke forventninger politikerne har til orientering og rapportering.

 

I vedlagte bilag 1 fremgår bemyndigelser og administration udarbejdet på baggrund af disse retningslinjer. 

 

Hvis der opstår situationer der ikke kan løses/administreres indenfor disse rammebetingelser udarbejder forvaltningen en sag til Økonomiudvalget.

 

Økonomichefen orienterer pr. 30/6 og pr. 31/12 omkring udviklingen på det finansielle område. Orienteringen skal som minimum indeholde:

• Afkast på de likvide midler.
• Omkostninger på den samlede låneportefølje
• Den samlede renterisiko på de likvide aktiver og låneporteføljen

Rammebetingelser for styring/administration på det finansielle områder

AKTIVER

Bankaftale

• Esbjerg Kommune udbyder sine daglige bankforretninger i EU udbud eller SKI-aftale
• Aftale herom indgås for maksimalt 4 år, eventuel med mulighed for forlængelse. 
• Forvaltningen sørger for forlængelse eller gennemførelse af nyt udbud ved aftaleudløb. 
• Forvaltningen udarbejder samlet sagsfremstilling, bl.a. indeholdende økonomiske konsekvenser over de indkomne tilbud. 
• Byrådet godkender endelig indgåelse af bankaftale. 
• Forvaltningen har det overordnede ansvar for oprettelse, ændring og nedlæggelse af konti i kommunens pengeinstitut.

Der kan alene investeres i selskaber, der ikke overtræder internationalt anerkendte normer i form af bl.a. FN-konventioner vedrørende:

Der må endvidere ikke investeres i selskaber som har sine indtægter fra produktion eller distribution af tobak.

 

Esbjerg Kommunes samlede varighed på de likvide midler (kontanter, bankindeståender, investering i realkredit- og statsobligationer) skal holdes inden for ½-2 af varigheden på den samlede låneportefølje ekskl. ældreboliglån og lån med statslig ydelsesstøtte m.fl.

 

Forvaltningen kan oprette bankkonti efter behov.

Forvaltningen kan tildele fuldmagter til bankkonti, herunder onlinebanking. 

Økonomichefen orienterer pr. 30/6 og pr. 31/12 omkring udviklingen på det finansielle område.

Orienteringen skal som minimum indeholde:

• Afkast på de likvide midler.
• Den samlede renterisiko på de likvide aktiver og låneporteføljen.

Lånoptagelse

Optagelse af nye lån skal jævnfør gældende bevillingsregler forelægges Byrådet til godkendelse.
Rådighedsbeløb som afsættes til lånoptagelse frigives i forbindelse med budgetvedtagelsen. Forvaltningen foretage lånoptagelsen indenfor de givne bevillinger og øvrige rammer.

Nye lån optages hos Kommunekredit, medmindre det er muligt at opnå billigere finansiering i markedet. 

Forvaltningen sammensætter den samlede låneportefølje så den til enhver tid er hensigtsmæssig sammensat af fast/variabel forrentede lån i DKK indenfor de overordnede retningslinjer. 

 

Løbetiden på den samlede låneportefølje ekskl. ældreboliglån skal holdes indenfor forholdet ½-2 i forhold til varigheden på de likvide aktiver.
Ved meget lave renteniveauer kan varigheden på den samlede låneportefølje undtagelsesvist være op til 3 gange større end varigheden på de likvide aktiver. 

Forvaltningen kan anvende finansielle instrumenter jfr. lånebekendtgørelsen. 

 

I forbindelse med anvendelse af finansielle instrumenter indhentes der mindst tilbud fra 2 finansielle partnere

 

I forbindelse med kortvarige likviditetsunderskud kan Forvaltningen med Borgmesterens godkendelse hæve maksimumsgrænsen på 600 mio. kr. for træk på kassekreditten.
Ændringen må kun være af kortere varighed og Økonomiudvalget skal efterfølgende orienteres.

Økonomichefen orienterer pr. 30/6 og pr. 31/12 omkring udviklingen på det finansielle område. Orienteringen skal som minimum indeholde:

• Omkostninger på den samlede låneportefølje.
• den samlede renterisiko på de likvide aktiver og låneporteføljen.